黨的十八屆三中全會《決定》明確了農村土地制度改革的方向和任務。日前，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，這標志著，我國農村土地制度改革即將進入試點階段。

黨的十八屆三中全會《決定》明確了農村土地制度改革的方向和任務。日前，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，這標志著，我國農村土地制度改革即將進入試點階段。

國土資源部負責人介紹，《意見》在農村土地征收改革方面提出了要探索縮小土地征收范圍;規范制定征收目錄，健全矛盾糾紛調處機制，全面公開土地征收信息;完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制等。

1、為什么要開展改革試點?

改革涉及重要法律修改等內容

姜大明(國土資源、國家土地總督察)：開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革，是黨的十八屆三中全會《決定》提出的明確任務。土地制度是國家的基礎性制度，在實踐基礎上形成的中國特色土地制度為我國經濟社會發展作出了歷史性貢獻。隨著實踐發展和改革深入，現行農村土地制度與社會主義市場經濟體制不相適應的問題日益顯現，必須通過深化改革來破解。改革完善農村土地制度，有利于健全城鄉發展一體化體制機制，有利于建立城鄉統一的建設用地市場，有利于推進中國特色農業現代化和新型城鎮化。

近年來，按照黨中央、國務院的要求，我部開展了以土地征收、農村集體經營性建設用地流轉和宅基地制度為主要內容的改革試點，各地也結合實際進行了積極探索，為改革完善農村土地制度積累了經驗。農村土地制度改革牽一發而動全身，涉及重要法律修改，涉及重大利益調整，涉及農村集體經濟組織制度、村民自治制度等重要制度的完善，必須根據中央統一部署，按照守住底線、試點先行的原則平穩推進。

2、改革試點指導思想是什么?

確保土地公有制性質不改變

為基礎，以建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制為關鍵，以維護農民土地權益、保障農民公平分享土地增值收益為目的，發揮法律引領和推動作用，著力政策和制度創新，為改革完善農村土地制度，推進中國特色農業現代化和新型城鎮化提供實踐經驗。

要通過改革試點，探索健全程序規范、補償合理、保障多元的土地征收制度，同權同價、流轉順暢、收益共享的農村集體經營性建設用地入市制度，依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。探索形成可復制、可推廣的改革成果，為科學立法、修改完善相關法律法規提供支撐。

關于改革試點的基本原則，一是把握正確方向，緊扣十八屆三中全會提出的農村土地制度改革任務;二是堅守改革底線，堅持試點先行，確保土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損;三是維護農民權益，始終把維護好、實現好、發展好農民土地權益作為改革的出發點和落腳點;四是堅持循序漸進，既要有條件、按程序、分步驟審慎穩妥推進，又要鼓勵試點地區結合實際，大膽探索;五是注重改革協調，形成改革合力。

3、改革試點主要任務有哪些?

建集體經營性建設用地入市制度

姜大明：一是完善土地征收制度。針對征地范圍過大、程序不夠規范、被征地農民保障機制不完善等問題，要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍;規范土地征收程序，建立社會穩定風險評估制度，健全矛盾糾紛調處機制，全面公開土地征收信息;完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。

二是建立農村集體經營性建設用地入市制度。針對農村集體經營性建設用地權能不完整，不能同等入市、同權同價和交易規則亟待健全等問題，要完善農村集體經營性建設用地產權制度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能;明確農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑;建立健全市場交易規則和服務監管制度。

三是改革完善農村宅基地制度。針對農戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，要完善宅基地權益保障和取得方式，探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式;對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用;探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地;改革宅基地審批制度，發揮村民自治組織的民主管理作用。

四是建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。針對土地增值收益分配機制不健全，兼顧國家、集體、個人之間利益不夠等問題，要建立健全土地增值收益在國家與集體之間、集體經濟組織內部的分配辦法和相關制度安排。

4、對試點的選擇有什么要求?

兼顧不同發展階段和模式

姜大明：改革試點的要求，一是堅持小范圍試點。統籌東、中、西部和東北地區，兼顧不同發展階段和模式，主要在新型城鎮化綜合試點和農村改革試驗區中安排，選擇若干有基礎、有條件的縣或縣級市開展。

二是堅持依法改革。試點涉及突破相關法律條款，需要由國務院提請全國人大會授權，允許試點地區在試點期間暫停執行相關法律條款。

農村土地制度改革

1、建立城鄉統一的建設用地市場。

2、在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

3、縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。

4、擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。

5、建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。

在中央農村工作會議即將召開之際，中共中央、、中央全面深化改革領導小組組長昨日上午主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議并發表重要講話。強調，要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區域進行差別化試點，善于從群眾關注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合。

會議指出，土地制度是國家的基礎性制度。黨的十八屆三中全會明確了農村土地制度改革的方向和任務，這3項改革涉及農村集體經濟組織制度、村民自治制度等一系列重要制度，關乎城鎮化、農業現代化進程。要始終把維護好、實現好、發展好農民權益作為出發點和落腳點，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，在試點基礎上有序推進。土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革關系密切，可以作統一部署和要求，但試點工作中要分類實施。嚴守18億畝耕地紅線是推進農村土地制度改革的底線、是試點的大前提，決不能逾越。對宅基地制度改革的試點條件和范圍要嚴格把關，不能侵犯農民利益，同時不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件，這是關系社會安定的重要舉措。

十八屆三中全會之后，社會輿-論對土地問題反應非常強烈，有些人以為可以到農村買地買房子，農地可以隨便轉為建設用地。對此，中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文曾明確予以否認。據他介紹，曾在農村工作會議上提出“四個不能”和“三條底線”，即土地制度改革怎么改都不能把農村集體經濟組織給改垮了，不能把耕地給改少了，不能把糧食給改滑坡了，不能把農民的利益損害了;土地制度改革不能改變土地所有制即農民集體所有，不能改變土地的用途即農地必須農用，不能損害農民的基本權益。

會議強調，進行改革試點，對全面深化改革具有重要意義。我國地區發展不平衡，改革試點的實施條件差異較大，要鼓勵不同區域進行差別化探索。要堅持眼睛向下，腳步向下，尊重基層群眾實踐，解決群眾生產生活中面臨的突出問題，務必使改革的思路、決策、措施都能更好滿足群眾訴求，做到改革為了群眾、改革依靠群眾、改革讓群眾受益。

會議指出，要抓緊制定明年工作要點，特別是要提出一些起標志性、關聯性作用的改革舉措，把提高改革方案質量放到重要位置，進一步明確抓落實的責任。黨的十八屆四中全會提出的重大改革舉措，由中央全面深化改革領導小組統籌協調、督促落實，要有明確的路線圖、時間表和可檢驗的成果形式。

中國歷來是一個以農業為基礎的大國，農業人口占絕大多數，農民的土地問題是個重要問題。這個問題解決得如何，關系歷代政權的興亡治亂和社會經濟的繁榮衰替。唐代均田，故有貞觀、開元之治；明初裁抑豪強地主，因而國富民殷。反之，如土地集中于巨富官紳，農民失所流離，則生產力遭到破壞，莫不釀成大規模農民起義。在封建社會中，農民是主要的生產者，土地是他們進行生產的命脈。農民要求獲得土地，以平均地產為核心的平均主義思想，是他們階級意識形態的主要反映。宋代鐘相等人提出“等貴賤、均貧富”；明代李自成以“均田免糧”號召農民起義；降至清咸豐初，洪秀全頒布《天朝田畝制度》，將農民平均主義思想制度化，從而發展到了最高峰。

孫中山看到了中國存在的“土地兼并”的問題，而歷史上，王莽也針對此作出改革，那就是王田制。

也，……今更名天下田曰’王田’……其男口不盈八，而田過一井者，分余田予九族鄰里鄉黨。故無田，今當受田者，如制度。”這就是王莽的“王田制”，其核心是變地主階級土地私有制為封建土地國有制，企圖以此來遏止土地兼并。

這道詔令包括兩方面的內容，一是將全國土地改稱王田，即廢除土地私有制，實行土地國有制，私人不得買賣；一家有男丁八口，可受田一井，即九百畝；一家男丁不足八口，而土地超過九百畝者，須將多出部分分給宗族鄰里；原來沒有土地者，按上述制度受田。二是將奴婢改稱私屬，不得買賣。詔令還規定，如果有人敢于攻擊井田制度，煽動人破壞法令，則將其流放至邊境地區。

在朝野一片反對聲中，王莽不得不詔令發布后的第三年，宣布取消王田、私屬制度：諸名食王田，皆得賣之，勿拘以法。犯私買賣庶人者，且一切勿治。

王田、私屬制，是王莽針對西漢以來最突出的土地和奴婢兩大社會問題提出來的解決辦法。從主觀上，王莽看到了農民失去土地是由于日益嚴重的土地兼并，而土地兼并的根本原因還在于土地買賣。因此，規定土地國有，不準私人買賣土地，便可以從根本上解決農民被拋出土地的現象。在這一點上，王莽比西漢歷代統治者都要高明。然而，在封建土地私有制已經出現六七百年的漢末，要廢除土地私有，實行土地國有，實在是不切實際的空想。因此不幾年，就因為遭到豪強大地主們的反對而廢止了。

1853年冬，太平天國頒布《天朝田畝制度》，是太平天國的建國綱領。它突出反映了農民要求廢除封建土地所有制的強烈愿望，是幾千年來農民反封建斗爭的思想結晶。它體現了絕對平均主義思想，幻想在分散的小農經濟基礎上實行均貧富。它無法調動人們的勞動積極性，只是空想，根本無法實現。

《天朝田畝制度》的基本內容，是根據“凡天下田，天下人同耕”的原則，把每畝土地按每年產量的多少，分為上、中、下三級九等，然后好田壞田互相搭配，好壞各一半，按人口平均分配。凡16歲以上的男女每人得到一份同等數量的土地，15歲以下的減半。同時，還提出“豐荒相通”、以豐賑荒的調劑辦法。

土地分配問題：廢除封建土地所有制，按人口和年齡平均分配土地。

原則：“凡天下田，天下人同耕”、“無處不均勻，無人不飽暖”。

分配方式：以戶為單位，不分男女，按人口和年齡平均分配。太平天國還將土地按產量的多少，分為九等，然后好壞搭配分配各戶，并提出了豐荒相通，以豐賑荒的調劑方法。 太平天國的領導們希望通過這樣的方案，建立“有田同耕，有飯同食，有衣同穿，有錢同使，無處不均勻，無人不飽暖”的理想社會。

《天朝田畝制度》所提出的平分土地方案，是農民階級對地主土地所有制的否定。它反映了當時廣大貧苦農民強烈地反對地主階級殘酷剝削的要求，以及獲得土地、追求平等平均的理想社會的渴望。但是，《天朝田畝制度》所規定的分配土地和“通天下皆一式”的社會經濟生活方案，是要在小生產的基礎上廢除私有制和平均一切社會財富，以求人人平等，是農民的'絕對平均主義思想。這種方案不可能使社會生產力向前發展，相反，它將使社會生產力停滯在分散的小農經濟的水平上，把農業和家庭手工業相結合的自給自足的自然經濟理想化、固定化。因此，它又具有違反-社-會發展規律的落后性。

《天朝田畝制度》既具有革命性，又具有封建落后性，這個矛盾是由農民小生產者的經濟地位決定的。太平天國領袖們繪制的平分土地和社會經濟生活的圖案，實際上是不可能實現的。封建的生產關系和階級關系雖然受到沖擊，但并沒有改變。

（他們為了適應現實的迫切需要，就不得不采取一些較為切實可行的措施。“照舊交糧納稅”，即地主是田賦的主要交納者，征收地丁銀和糟糧。封建的生產關系和階級關系雖然受到沖擊，但并沒有改變。）

土地兼并，歷代皆然，這是封建地主的本性。土地高度集中，使絕大多數農民變成受地主直接剝削的佃戶，他們所負擔的地租，越來越重。在封建社會中，糧賦是中國專制政府的主要財源。農民田賦負擔之重，讓其苦不堪言。

對農民平均主義思想必須按照辯證唯物主義的方法，嚴格地、細致地區分它在不同的歷史范疇內，其性質是迥不相同的。大體說來，在前資本主義社會，農民平均主義思想對摧毀封建制度，促進資本主義因素的發展，是積極的、革命的思想，而在資本主義社會和社會主義社會，平均主義思想或方案，則是違背歷史發展規律要求的，其反動性質是顯然可見的。

人民日報周一援引他的話稱，要堅持農地農用的底線，耕地紅線要嚴防死守，必須嚴格落實耕地保護責任制，鼓勵種糧保障國家糧食安全。要加強對工商企業下鄉租賃農戶承包地的準入監管，加強土地流轉用途管制，嚴禁借土地流轉之名搞“非農化”建設。

針對中國此前發布的關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見中的相關政策，韓長賦解讀稱，“就是準確把握32個字：三權分置，確權登記，有序流轉，適度規模，家庭基礎，農民自愿，農地農用，鼓勵種糧。” 他表示，承包地確權登記和有序流轉，是保護農民利益和提高農業效率的制度性安排。一方面強調鼓勵土地流轉，另一方面強調土地流轉要有序，就是要遵循經濟發展規律，不超越階段；尊重農民的意愿，不強迫命令；保護經營者權益，不隨意毀約；遵守法制規范，不留隱患漏洞。

“我們要順其自然、因勢利導，不能人還沒有出去，就強行把地給流轉了，那會影響土地流轉健康發展的基礎。土地流轉一定要堅持依法自愿有償、市場配置資源原則，政府主要是搞好管理和服務，嚴禁下指標、定任務，防止欲速不達。”韓長賦稱。

他指出，要切記土地承包經營權屬於農民家庭，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應當由承包農戶自主決定，村級組織和基層政府都不能越俎代庖。

另據國內媒體報導，中央農村工作會議將於12月22日在京召開。從今年的中央經濟工作會議來看，轉變農業發展方式或將是明年“一號文件”的重要內容，農村土地管理制度改革或將成為今年工作會議的重點內容。