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立法建議書材料的規(guī)定篇一
;體育、美育是義務教育的組成部分，也是實施素質教育，使學生德、智、體全面發(fā)展的重要載體。長期以來，義務教育階段體育、美育被虛化、弱化和邊緣化的問題比較突出。除了高考指揮棒的影響，法律法規(guī)缺少對體育、美育的剛性規(guī)定，也是造成其弱化的重要原因之一。地方性法規(guī)的重要功能是對法律法規(guī)實施的細化和拾遺補缺，結合地方實際，充分運用地方立法權對義務教育體育、美育作出剛性規(guī)定，對促進素質教育和教育均衡發(fā)展具有積極的作用。
一、體育、美育是“五育”的重要組成部分
《中共中央、國務院關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》指出：“實施素質教育，必須把德育、智育、體育、美育等有機地統(tǒng)一在教育活動的各個環(huán)節(jié)中。學校教育不僅要抓好智育，更要重視德育，還要加強體育、美育教育和社會實踐，使諸方面教育相互滲透、協(xié)調發(fā)展，促進學生的全面發(fā)展和健康成長。”《中共中央、國務院關于深化義務教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》指出，“強化體育鍛煉，堅持健康第一，實施學校體育固本行動。嚴格執(zhí)行學生體質健康合格標準，健全國家監(jiān)測制度。增強美育熏陶，實施學校美育提升行動，嚴格落實音樂、美術、書法等課程，結合地方文化設立藝術特色課程。要堅持‘五育并舉，全面發(fā)展素質教育”[1]。《中華人民共和國教育法（2015年修正）》第五條規(guī)定，“要培養(yǎng)德、智、體、美等方面全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人”。中辦國辦印發(fā)的《關于全面加強和改進新時代學校體育工作的意見》和《關于全面加強和改進新時代學校美育工作的意見》，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹落實。加強義務教育階段體育美育，通過切實措施達到教育全面均衡發(fā)展，既是全面貫徹黨的教育方針，實施素質教育，遵循教育規(guī)律和人才成長規(guī)律的客觀要求，也是深入貫徹《決定》《意見》精神，落實義務教育法等法律法規(guī)規(guī)定、在新時代培育和踐行社會主義核心價值觀必不可少的實踐路徑。
二、體育、美育被弱化的現(xiàn)象比較突出
一是重視程度不夠，教育教學任務不按規(guī)定落實。雖然義務教育法，省市等義務教育地方性法規(guī)對體育、美育有相關規(guī)定，教育部門也頒布了一些課程標準，但都沒有得到應有的重視和完全落實，效果大打折扣的現(xiàn)象普遍存在。如有的中小學，體育、美育教學出現(xiàn)“體育就是跑一跑，音樂就是唱一唱，美術就是畫一畫”[2]的窘況。在初中階段，由于音樂、美術考試成績不計入高中階段學校招生錄取總分，有的地方還錯誤地將以上課程當作了“副課”，造成教師可以教哪算哪，學生學哪算哪;到了畢業(yè)年級或會考等節(jié)點，“副課”給“主課”讓道、“主課”擠占“副課”的現(xiàn)象時有發(fā)生，很難談得上國家教育部門規(guī)定的教育教學效果。二是師資力量普遍薄弱。大中城市中小學體育、美育教師基本能保證，但不少縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育、美育教師短缺。據(jù)2019年調研統(tǒng)計，隴東某市義務教育階段學校體育、音樂、美術教師分別差571、539、580人[3]。同時，體育、美育教師編制被擠占、職稱晉升困難的問題比較突出。三是硬件條件參差不齊，教育教學質量普遍較低。大中城市和部分縣城義務教育階段體育、美育教學器材設施配備和使用率尚可，但不少縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學缺少鋼琴、多媒體教室、塑膠操場、實訓室等國家教育部門規(guī)定的設備設施，大多是一些陳舊簡單的教學設施和用具。有的中小學雖然上級主管教育部門配備了一些體育、美育等教學器材，但因為沒有教師會教會用，致使不少器材“束之高閣、塵封已久”。體育、美育教育的弱化，造成中小學生身體素質的不斷下降、思想品德和藝術素養(yǎng)缺失，素質教育和均衡教育大打折扣。
三、地方性法規(guī)缺乏對義務教育階段體育、美育的剛性規(guī)定
通過對各地義務教育方面地方性法規(guī)的梳理，發(fā)現(xiàn)照抄照搬的現(xiàn)象較多，有的規(guī)定過于籠統(tǒng)、抽象、原則，提倡性、號召性、宣誓性條款較多，具體化、剛性化的可實施條款較少（見下表）。
法律上的權利和義務是法律關系的一個重要構成要素，沒有法律權利和義務，也就不存在法律關系。法律責任是立法技術的一項重要規(guī)則，法規(guī)內容如果籠統(tǒng)，只是宣誓性、提倡性、政策性內容的，就談不上針對性、可操作性和實效性[4]。在調研中，不少師生反映，由于體育、美育教育沒有剛性規(guī)定，所以在教學中學校和師生對其完成的“好與差”都自認為“關系不大”。
四、地方立法對體育、美育作出剛性規(guī)定的幾點建議
一是針對有的地方沒有將“素質教育”納入政府及其教育行政主管部門職責和教育督導及考核體系的問題，根據(jù)兩個《意見》“關于地方各級黨委和政府要把學校體育和美育納入重要議事日程，納入地方經濟社會發(fā)展規(guī)劃，積極完善評價機制”等要求，在法規(guī)中規(guī)定“ 縣級以上人民政府及其有關部門應當建立目標工作責任制，把普及義務教育和實施素質教育作為考核主要領導及有關負責人的重要內容，把體育、美育納入教育督導和考核體系，督導和考核結果向社會公開，并作為對被督導部門和學校及其主要負責人考核獎懲的依據(jù)。縣級以上人民政府及其教育行政部門應當對沒有納入教育督導和考核體系的主管人員和其他責任人員依法給予行政處分。發(fā)生違反本條例的重大事件，造成重大社會影響的，負有領導責任的人民政府或者人民政府教育行政部門負責人應當引咎辭職”。切實提高“素質教育”的重要地位，增加剛性規(guī)定和具體措施，強化政府及相關部門的職責。
二是針對有的地方特別是農村中小學體育美育專業(yè)教師少、代課教師多、教師編制擠占嚴重、職稱晉升困難、生活補助政策落實不夠的問題，根據(jù)兩個《意見》關于“各地要加大力度配齊配強中小學體育、美育教師，未配齊的地區(qū)應該每年劃出一定比例用于招聘體育、美育教師”等要求，規(guī)定“縣級以上人民政府應當按照核定的編制足額配備各學科教師。教師編制不得擠占、挪用、截留。教師應當具有國家規(guī)定的教師資格，體育、美育教師在職稱晉升中可以單獨設立崗位，在生活補助發(fā)放上同其他教師享受同等待遇。縣級以上人民政府及其教育行政部門發(fā)生違反本條例的現(xiàn)象，對主管人員和其他責任人員依法給予行政處分”。
三是針對有的地方把體育、美育當“副課” 、課程不落實和隨意擠占等問題，根據(jù)《中共中央、國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》和中辦國辦《關于全面加強和改進新時代學校體育工作的意見》《關于全面加強和改進新時代學校美育工作的意見》的有關要求，規(guī)定“縣級以上人民政府及其教育行政部門要嚴格按照國家課程方案和課程標準實施教學，中小學校體育教學時間，每天運動時長不少于1小時。除體育免修學生外，未達到體質健康合格標準的，不得發(fā)放畢業(yè)證書。嚴格落實美學課程，建立學生藝術素質測評制度。測評不合格者，應當安排補考，成績合格者發(fā)放畢業(yè)證書。不按照國家課程方案和課程標準實施教學，無故取消或者擠占體育、美育、勞動技能課程，影響學生學業(yè)質量標準的，由上級人民政府行政主管部門責令限期改正;情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分”。進一步強化相關政府和教育部門的責任，使體育美育教學的相關規(guī)定清晰具體，增強法規(guī)的可操作性。
四是針對體育、美育專項經費短缺、擠占挪用的問題，根據(jù)兩個《意見》關于“各級政府要調整優(yōu)化教育支出結構，完善投入機制，地方政府要統(tǒng)籌安排財政轉移支付資金和本級財力支持學校體育、美育工作”等要求，規(guī)定“縣級以上人民政府應當根據(jù)中小學體育、美育課的特點和需求設立并逐年增加體育、美育專項經費，任何組織和個人不得侵占、截留、挪用。縣級以上人民政府應當建立科學合理的義務教育體育、美育專項經費管理、審計監(jiān)督和定期公告制度。縣級以上人民政府違反本條例規(guī)定侵占、截留、挪用中小學體育、美育專項經費的，由上級人民政府責令限期改正;情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分”。進一步強化體育、美育的經費保障，確保義務教育階段中小學體育、美育工作的順利開展。
參考文獻：
[3]劉民民：《隴東地區(qū)義務教育階段音樂體育美術教育現(xiàn)狀及思考》，載《科教文匯》2019年第4期。
[4]張文顯：《法理學》，法律出版社2007年版。
（作者單位：甘肅省人大常委會教科文衛(wèi)工委）
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全國人大常委會：
一、亟需制定一部《勞動爭議仲裁證據(jù)規(guī)則》的理由
（一）日益增多的勞資糾紛與勞資雙方維權能力嚴重不對等的社會現(xiàn)實決定了出臺一部程序上高效調處勞資訴爭和平衡勞資雙方訴訟負擔的《勞動爭議仲裁證據(jù)規(guī)則》的必要性。
眾所周知，我國自改革開放以來，成功的實現(xiàn)了社會經濟的全面發(fā)展，但這是與我國承載了來自發(fā)達國家的勞動密集型產業(yè)的轉移以及三大產業(yè)，尤其是第二產業(yè)工業(yè)和第三產業(yè)服務業(yè)的全面激活密不可分的，而這均離不開社會生產力的推動者勞動者。勞動者與用人單位的關系維護及合理架構也就成為了社會發(fā)展一個不可回避的問題，對此，在國內掀起一股正視和尊重公司和資本力量的《公司的力量》—中央財經頻道傾力打造的電視紀錄片也做出了充分的詮釋。隨著中國城市化的進展，大量農民工涌入城市，成為城市快速發(fā)展的建設者的同時，討薪難及工傷待遇問題常常見諸報端，我們敬愛的溫總理為此親自為農民工討薪的場面仍然歷歷在目。由此可見，勞資糾紛已經成為了一個重要的社會問題，這一現(xiàn)象完全可以用一組數(shù)據(jù)來證明②：全國勞動仲裁委員會收案數(shù)在1995年為3.3萬件，相隔十年之后就已經躍升為314000件，增長約有10倍。借用筆者的法律制度的內部運作機制：法律傳達理論③，急速增長的社會需求已經向法律制度的制定者傳達了這一迫切需求。因此，我國亟需從制度層面創(chuàng)制一個操作可行，程序簡便的法規(guī)，為高效化解勞資雙方糾紛以及平衡勞資糾紛①作者簡介：任立華（1983-），男，寧夏中衛(wèi)人，山東大學20xx級法學理論碩士研究生，寧夏君元律師事務所律師，主要研究方向：法社會學與法律制度研究。
② 該數(shù)據(jù)來自于東莞市中級人民法院課題組：《東莞勞動爭議訴訟程序調查報告》，載 任立華：《法律制度的界定 ——內在于法學研究與實踐之間的張力》，《法治論壇》20xx年第一輯。
③中相對處于弱勢的勞動者以及相對強勢的用人單位的失衡狀態(tài)提供程序性立法。
之所以強調《勞動爭議仲裁證據(jù)規(guī)則》的出臺，還應承擔平衡勞資雙方訴訟負擔這一歷史重任。主要在于隨著我國法制的健全，雖然一方面有利于包括勞動者在內的全體公民的人權得以更為全面的保障，但另一方面則提醒了用人單位可能承擔的法律責任和風險。所謂上有政策，下有對策，各種躲避法律責任以及增大勞動者維權成本的方法被用人單位的領導們作為良方妙藥，爭相援用。這直接造成了勞動者取證難、維權難，在勞動仲裁案件中因為舉證不能而敗訴。為此，有必要在立法層面，對勞資雙方的舉證負擔進行重新分配，確保仲裁程序雙方當事人的訴求和抗辯均可以得到公平公正的裁決。
（二）零散的條文規(guī)定以及地方之間的立法不同步的立法現(xiàn)狀決定了頒布一部體例系統(tǒng)、標準統(tǒng)一的《勞動爭議仲裁證據(jù)規(guī)則》的緊迫性。
從廣義上講，我國并非完全沒有勞動仲裁證據(jù)舉證認證的規(guī)定，但這些條款散見于《中華人民共和國企業(yè)勞動爭議處理條例》、《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》、《勞動爭議仲裁委員會辦案規(guī)則》和《關于確立勞動關系有關事項的通知》等現(xiàn)行的法律法規(guī)的規(guī)定中。即使是為法院審理案件提供參考的三部關于審理勞動爭議案件的司法解釋，也只有部分條文對舉證責任等事項進行了規(guī)定。上述立法現(xiàn)狀直接造成了我國勞動仲裁案件審理中證據(jù)舉證、認定等規(guī)定的缺乏。尤其是我國34個省級行政區(qū)域（包括23個省、5個自治區(qū)、4個直轄市、2個特別行政區(qū)）中僅有十個省級行政區(qū)域制定了勞動仲裁證據(jù)的認定規(guī)則，且規(guī)定的形式也不盡相同，這就意味著一旦出現(xiàn)跨省的勞動爭議案件或者勞動仲裁爭議案件歷經一審和二審被申訴至最高人民法院，則難免有適用標準不統(tǒng)一的問題。
勞資糾紛的調處同于民事糾紛，在于定紛止爭和案結事了。在全國上下倡導構建和諧社會的輿論環(huán)境中，更需要注重勞動仲裁案件的事實查明和糾紛處理，而這均離不開雙方提交證據(jù)，并經由雙方質證和仲裁庭依據(jù)證據(jù)規(guī)則認證后的法律事實，貫徹這一過程中的法律依據(jù)正是勞動爭議仲裁證據(jù)規(guī)則。有了證據(jù)規(guī)則可以明細舉證責任的分配，有了證據(jù)規(guī)則可以限定舉證期限的時限，有了證據(jù)規(guī)則可以簡化仲裁審理的步驟，有了證據(jù)規(guī)則可以確定證據(jù)認證的標準，有了證據(jù)規(guī)則更可以規(guī)范仲裁審理的程序。證據(jù)規(guī)則的價值和意義是毋庸臵疑的，這從最高院出臺民事訴訟證據(jù)規(guī)則和行政訴訟證據(jù)規(guī)則后，對程序正義和實體正義的維護，以及訴訟模式的優(yōu)化就足以印證這一點。
（三）仲裁證據(jù)認定標準的缺失與訴訟程序中證據(jù)規(guī)則的完備之間的落差決定了審定一部兼顧仲裁與訴訟證據(jù)認定標準，銜接仲裁和訴訟程序審理規(guī)則的《勞動爭議仲裁證據(jù)規(guī)則》的現(xiàn)實性。
區(qū)別于商事仲裁的一裁終局制，我國勞動仲裁的審理程序實行仲裁前臵以及二審終審制的訴訟制度，這就決定了只要勞資雙方任何一方對仲裁裁決結果不符，提起訴訟程序，那么勞動爭議案件就得依據(jù)民事訴訟和民事證據(jù)規(guī)則的規(guī)定進行審理。但是，由于我國勞動仲裁案件審理時并未援用民事訴訟和民事證據(jù)規(guī)則的相關規(guī)定，這就極有可能導致因為裁決標準的不統(tǒng)一，出現(xiàn)仲裁裁決在訴訟階段被否定的問題。如此一來，因為制度層面的不統(tǒng)一問題而造成仲裁裁決與訴訟審理沖突，而影響仲裁裁決的公信力的現(xiàn)狀顯然不利于法制統(tǒng)一的要求。
對比20xx年全國勞動仲裁委員會收案數(shù)與全國法院受理的勞動爭議案件數(shù)：314000：121516。④我們就可以發(fā)現(xiàn)二者的比例接近2:1，如此高的比例，如果對仲裁階段的證據(jù)認定規(guī)則與訴訟階段的證據(jù)認定規(guī)則不進行統(tǒng)一，無疑將無視和擴大仲裁裁決和訴訟審理標準的差異化。北京市司法局法律援助中心網站刊登的《勞動仲裁，沒有證據(jù)規(guī)則如何認定證據(jù)》⑤一文中劉萍的遭遇就是典型的案例。劉萍因為證據(jù)認定標準的問題，同樣的證據(jù)在仲裁階段被否定，但在訴訟階段又得到了合議庭的認可，并一舉扭轉了案件的審理結果，這足以說明仲裁和訴訟階段證據(jù)規(guī)則標準統(tǒng)一化的重要性。
二、亟需由全國人大常委會出臺《勞動爭議仲裁證據(jù)規(guī)則》的理由
（一）由全國人大常委會出臺《勞動爭議仲裁證據(jù)規(guī)則》有利于④該數(shù)據(jù)來自于東莞市中級人民法院課題組：《東莞勞動爭議訴訟程序調查報告》。
⑤《勞動仲裁，沒有證據(jù)規(guī)則如何認定證據(jù)》，北京市司法局法律援助中心網站，保持立法的連貫性。
目前國內調整勞資雙方爭議的法規(guī)主要有《中華人民共和國企業(yè)勞動爭議處理條例》、《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》、《勞動爭議仲裁委員會辦案規(guī)則》和《關于確立勞動關系有關事項的通知》，上述大部分法規(guī)由中華人民共和國人力資源和社會保障部（原勞動部）頒布，且相對頒布的時間較早。相比而言，頒布時間較晚，規(guī)定最為全面、立法級別最高的是由全國人大常委會出臺的《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》。雖然，人力資源和社會保障部于20xx年1月1日頒布的《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》屬于最新頒布的法規(guī)，但是由于該法規(guī)調整的范圍相對較窄，在勞動法規(guī)里面屬于特別法。因此，《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》無疑是目前國內調整勞動仲裁程序的一般法，地位類似于我國訴訟程序中的三大訴訟法。
《勞動爭議仲裁證據(jù)規(guī)則》作為一部豐富和細化《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》可操作性的法律，由全國人大常委會起草和出臺，有利于實現(xiàn)立法精神的連續(xù)性和立法級別的一致性。
（二）由全國人大常委會出臺《勞動爭議仲裁證據(jù)規(guī)則》有利于勞動爭議案件在仲裁與訴訟階段適用證據(jù)規(guī)則的標準統(tǒng)一化。
筆者之所以建議提升《勞動爭議仲裁證據(jù)規(guī)則》的立法級別，理由在于：一來在全國出臺一部專門規(guī)范勞動爭議案件證據(jù)規(guī)則；二來便于法院直接作為裁決的依據(jù)。筆者建議在全國專門制定一部勞動爭議案件證據(jù)規(guī)則，主要在于避免仲裁與訴訟裁決適用標準不統(tǒng)一而構成對仲裁裁決或法院裁決公信力的消減。同時，如果由人力資源和社會保障部頒布勞動爭議仲裁證據(jù)規(guī)則，則從法律位階上屬于部門規(guī)章。根據(jù)現(xiàn)有立法規(guī)定，法院在裁決時的適用順序是法律、法律解釋、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及司法解釋等的相關條款。因此，從法律位階角度考慮，由全國人大常委會頒布和出臺《勞動爭議仲裁證據(jù)規(guī)則》，有利于該部法律的直接適用和援用。
三、關于《勞動爭議仲裁證據(jù)規(guī)則》立法草案樣本的構想
（一）現(xiàn)有法規(guī)的梳理
1、全國范圍內涉及到勞動爭議仲裁證據(jù)條款的法規(guī)
（1）《中華人民共和國企業(yè)勞動爭議處理條例》若干問題解釋
答：企業(yè)開除、除名職工應發(fā)給通知書，辭退職工應發(fā)給證明書。職工對此不服，申請仲裁，應提供該通知書或證明書。如遇特殊情況，職工無法得到此類通知書，也可提供其它形式的書面材料（如旁證、自述），仲裁委員會應酌情決定其可否作為受理案件的依據(jù)。
（2）《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》
第十七條 當事人對自己提出的主張有責任提供證據(jù)。與爭議事項有關的證據(jù)屬于用人單位掌握管理的，用人單位應當提供；用人單位不提供的，應當承擔不利后果。
第十八條 在法律沒有具體規(guī)定，依本規(guī)則第十七條規(guī)定無法確定舉證責任承擔時，仲裁庭可以根據(jù)公平原則和誠實信用原則，綜合當事人舉證能力等因素確定舉證責任的承擔。
第十九條 承擔舉證責任的當事人應當在仲裁委員會指定的期限內提供有關證據(jù)。當事人在指定期限內不提供的，應當承擔不利后果。
第二十條 當事人因客觀原因不能自行收集的證據(jù)，仲裁委員會可以根據(jù)當事人的申請，參照 《中華人民共和國民事訴訟法》有關規(guī)定予以收集；仲裁委員會認為有必要的，也可以決定參照《中華人民共和國民事訴訟法》有關規(guī)定予以收集。
第二十二條 爭議處理中涉及證據(jù)形式、證據(jù)提交、證據(jù)交換、證據(jù)質證、證據(jù)認定等事項，本規(guī)則未規(guī)定的，參照民事訴訟證據(jù)規(guī)則的有關規(guī)定執(zhí)行。
第三十五條 被申請人可以在答辯期間提出反申請，仲裁委員會應當自收到被申請人反申請之日起五日內決定是否受理并通知被申請人。
決定受理的，仲裁委員會可以將反申請和申請合并處理。 該反申請如果是應當另行申請仲裁的爭議，仲裁委員會應當書面告知被申請人另行申請仲裁；該反申請如果是不屬于本規(guī)則規(guī)定應當受理的爭議，仲裁委員會應當向被申請人出具不予受理通知書。
被申請人在答辯期滿后對申請人提出反申請的，應當另行提出，
山東永光律師事務所律師尹增棟、胡俊朋
就對新生兒進行強制性親子鑒定并建立基因數(shù)據(jù)庫問題
全國人大法工委：
我們是山東永光律師事務所律師，在律師執(zhí)業(yè)過程中，收集了大量因子女非親生最終導致離婚的相關案例，現(xiàn)針對婚姻家庭中子女非親生對男性造成的嚴重損害，建議對新生兒進行強制性親子鑒定并建立基因數(shù)據(jù)庫問題給予立法保護！
目前，我國《婚姻法》、《母嬰保健法》等相關法律法規(guī)未對親子鑒定問題作出具體規(guī)定，僅在《最高人民法院關于適用婚姻法若干問題的解釋（三）》中規(guī)定：夫妻一方向人民法院起訴請求確認親子關系不存在，并已提供必要證據(jù)予以證明，另一方沒有相反證據(jù)又拒絕做親子鑒定的，人民法院可以推定請求確認親子關系不存在一方的主張成立。當事人一方起訴請求確認親子關系，并提供必要證據(jù)予以證明，另一方沒有相反證據(jù)又拒絕做親子鑒定的，人民法院可以推定請求確認親子關系一方的主張成立。
由此可見，我國僅在現(xiàn)行的司法解釋中就離婚訴訟中如何確定親子關系問題作出了規(guī)定，且這種規(guī)定是補救性的、推定性的。一旦一方不同意，不能強制其進行親子鑒定，無法確定真實的親子關系。特別是在長期撫養(yǎng)孩子的過程中與孩子產生了深厚感情的情況下，對男性的損害，無論是經濟上的付出，還是精神上的傷害，都是無法彌補的。
為此，我們建議，應當在《婚姻法》、《母嬰保健法》、《人口與計劃生育法》等法律中明文規(guī)定：對新生兒進行強制性親子鑒定，并將親子鑒定結論載入出生醫(yī)學證明；同時，為新生兒建立基因數(shù)據(jù)庫。這樣，不僅有助于確定親子關系，對被拐賣兒童、走失人員尋親，以及刑事案件的偵破也有巨大的幫助作用。
以上建議，敬請予以立法參考！
建議人： 律師 二○xx年九月十日
由于教育部于20xx年9月頒布實施了《學生傷害事件處理辦法》（以下簡稱《辦法》）存在一些嚴重的缺陷, 面對不斷攀升的學生傷害事故, 難于勝任新的歷史使命, 因此盡快制定校園安全立法, 應該是當前立法工作的重點, 使《校園安全法》真正起到學校、學生安全的保護傘的作用。
一、明確學校與學生的法律關系
明確學校與學生的法律關系是明確學校在學生安全方面所承擔職責的性質及確定學校事故責任, 妥善處理學生傷害事故的基本問題和法理基礎。
①理、保護”關系 。
在此，我比較同意第三種觀點
年學生的監(jiān)護人。
第7條規(guī)定：對未成年人依法負有教育、管理、保護義務的學校、幼兒園或者其他教育機構，未盡職責范圍內的相關義務致使未成年人遭受人身損害，或者未成年人致使他人人身損害的，應承擔與其責任相應的賠償責任。并不是與監(jiān)護人承擔連帶責任，所以不應該是委托監(jiān)護關系。
再次，對于學校與學生之間是否為“教育、管理、保護”關系，對該觀點持肯定態(tài)度的學者認為，依據(jù)《教育法》和《未成年人保護法》的有關規(guī)定，學校對未成年學生負有教育、管理和保護職責，如學校因過錯違反該義務導致校園傷害事故，應承擔損害賠償責任。我國的《辦法》即采納了此種觀點。根據(jù)《教育法》和《未成年人保護法》，學校應當建立安全制度和應急機制，加強對未成年人的安全教育，采取措施保障未成年人的人身安全，在對未成年人在校內或者本校組織的校外活動中發(fā)生人身傷害事故時，應當及時救護，妥善處理。《辦法》明確規(guī)定學校對未成年學生不承擔監(jiān)護職責，未成年學生的父母或者其他監(jiān)護人依法應當履行監(jiān)護職責，配合學校對學生進行安全教育、管理和保護工作。故此學校與學生之間是一種發(fā)生在育人過程中的特殊的教育法律關系，學校對學生負有“教育、管理、保護”的職責，即安全保障義務，這是法定義務，而不是監(jiān)護職責，更不是基于委托監(jiān)護合同而產生的義務。當學校未盡到上述安全保障義務時，即學校具有過錯，理應承擔相應的賠償責任。故此筆者認為該種觀點更能準確的表述學校和學生之間的關系。
二、明確學校事故的歸責原則
②人承擔。對于學校傷害事故的歸責原則，我對此有以下觀點：
第一、學生傷害事故應適用過錯責任原則 過錯責任原則，即由受害人承擔學校或其他致害人有過錯的舉證責任。由于學校并非監(jiān)護人,因此它所承擔的責任只能是過錯責任, 由過錯方承擔責任。最高人民法院的有關司法解釋也明確規(guī)定無論是學校直接承擔責任還是承擔補充責任, 都必須要求學校有過錯為前提, 確定的是過錯責任原則。從法理上講,過錯責任必須具備四個條件, 即損害事實的存在、有損害違法行為、違法行為與損害后果之間具有因果關系和行為人主觀上須有過錯。
第二、 兼顧適用公平責任原則 公平責任原則，即在學校和受害人均無過錯情況下，出于公平考慮，分擔雙方責任。某些學生傷害事故既不是學校造成的, 也不是學生方面或校外主體造成的, 而是由于不可抗力、具有對抗性或風險性的體育競賽活動或者其它意外因素造成的, 就無法律責任可言。此類情況下, 應根據(jù)公平的觀念, 在考慮當事人的財產狀況及其他情況的基礎上, 學校或第三人對受害人的損失給予適當補償。公平責任原則只是在過錯責任原則無法解決侵權糾紛時的補充適用。
第三、 特殊情況下適用無過錯責任原則 無過錯責任原則,是指依照法律的特別規(guī)定,在沒有過錯致人損害的情況下, 以行為人的行為造成客觀存在的損害后果作為確定民事責任根本依據(jù)的歸責原則。我國《民法通則》規(guī)定, 國家機關或者國家機關工作人員執(zhí)行職務致人損害、因產品質量不合格致人損害、從事高度危險作業(yè)造成他人損害、污染環(huán)境造成他人損害和飼養(yǎng)的動物致人損害等幾種特殊侵權行為適用無過錯責任原則。例如受害學生是因為學校建筑物上的擱置物墜落引起, 那么學校就要承擔無過錯責任。
三、將公辦學校的賠償金額納入各級政府財政預算
③由學校承擔損害賠償金。但現(xiàn)實中,當學校過錯造成學生傷
害事故后, 往往無力賠償, 既拖延了事故的解決, 也使得受害人即債權人的部分損失無法得到法律的救濟與保障, 這顯然是不公平的。因此, 本人認為把公辦學校學生傷害事故的賠償納入各級政府的財政預算, 實行國家賠償是明智的。
四、建立強制保險制度
學生傷害事故由國家進行賠償, 這顯然是處于中國目前的國情考慮的, 是具有中國特色的做法。如果《校園安全法》, 不采用這種方式, 那應參照國際上的做法, 把對學生傷害賠償納入社會保險的范疇進行強制性的保險。至于家長或者成年學生參加商業(yè)性保險, 那是以自愿為基礎的,是對社會保險的補充, 應當給予鼓勵。總之，不管是納入財政預算還是納入社會保險,目的很明確, 就是不能使傷害事故的賠償影響到學校正常的辦公和教學秩序,或者影響到學校特別是中小學校的生存與發(fā)展,使學校有更多的精力去抓教學或科研等方面的工作。
五、設立相關專門機構, 對事故的責任進行認定及處理
參照醫(yī)療糾紛的做法, 應該成立相關專門機構，對事故
④的責任進行認定、鑒定及處理 。這些機構應該設在各級政
府教育主管部門里面，統(tǒng)一受理本轄區(qū)內的學生傷害事故糾紛。當事人不服首次認定或鑒定結果的,可以逐級申訴。至于這些機構的人員, 應該廣泛吸收社會各界的專業(yè)人士, 并視事故的種類及時抽調相關人員, 組成處理小組, 進行相應的業(yè)務活動。
六、對因學校責任引起的未成年學生傷害事故實行舉證倒置的舉證規(guī)則
⑤及后果, 一般不會有效保存證據(jù)或提取證據(jù) 。而且, 在法
律意義上, 無民事行為能力的人其舉證、作證能力是受到限制的。加之在校學生是被管理者, 相對于教師、學校處于弱勢。這些因素決定了在一般情況下, 學生對自己的主張較難舉證。所以, 舉證責任應該倒置。這在某種程度上, 也會督促學校積極履行其法定職責。
七、明確有關精神損害賠償?shù)囊?guī)定
《辦法》對受害學生一方能否提出精神損害賠償?shù)恼埱笪醋髅鞔_規(guī)定。根據(jù)最高人民法院20xx年2月26日通過的《關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》規(guī)定, 學校傷害事故賠償范圍應當包括精神損害賠償。事實上, 當前的受害學生大多是獨生子女, 他們受到傷害或傷亡,必然會給學生及家屬帶來無法彌補的巨大的精神傷害, 因此, 校園安全法, 應把精神損害賠償也一并納入損失賠償之中, 以保護受害學生及家長的合法權益。
一、自助行為一般條款的界定
（一）自助行為的含義
關于自助行為，德國學者拉倫茨的表述為:”為了保證權利而采取的法律上允許的、具有進攻性的行為，即法律允許的自助。”該種認識突出強調自助行為具有進攻性，從而與正當防衛(wèi)、緊急避險的防御性區(qū)別開來。但其在要件構成中，仍屬于一種權利實現(xiàn)的保全措施。王澤鑒先生的表述為:“為保護自己權利，對于他人之自由或財產施以拘束、押收或毀損者，稱為自助行為，為法律所容許之權利全保措施，亦不負賠償責任，但以不及受法院或其他有關機關援助，而且非與其時為之，則請求權不得實行或實行現(xiàn)有困難者為限。”該觀點依然將其作為公權力救濟制度的例外。梅仲協(xié)先生認為:“以私力保護自己之請求權，稗臻于安全者，謂之自助行為。”該觀點對自助行為的保護對象限定為請求權。
筆者認為, 自助行為是指權利人為了保護自己的合法權益，在情勢緊迫又不能及時請求國家機關予以救助的情況下，憑借個人的力量對他人的財產或自由施加扣押拘束或其他相應的措施而為法律或社會公德所認可,使其不負損害賠償責任的行為。
（二）自助行為一般條款的界定
生活本身并適應它的瞬息萬變。對于作為自助行為適用基礎的一般條款更應符合社會經濟復雜、潛在風險增加和網絡技術普及等需要。
二、研究自助行為一般條款的意義
（一）彌補法律漏洞
規(guī)定法律的一般條款，可以與法律概念、法律原則等法律規(guī)范共同組建邏輯之網，以避免“具體決疑式”法律規(guī)范可能發(fā)生的漏洞、缺失和數(shù)目過于龐大的問題。因為具體規(guī)則勢必導致難以列舉窮盡，出現(xiàn)法律漏洞，或條文數(shù)目過于龐大，而自助行為的一般條款可以簡化立法，盡量用最簡單的條文規(guī)定最豐富、最大量的自助行為的內容，通過其概括性、衡平性來克服這些局限。一般條款進行法律推理的基礎和前提，也是建立法律邏輯體系不可或缺的環(huán)節(jié)。
（二）適應社會發(fā)展和變革
一般條款是一種高度的彈性條款，能夠迅速適應社會變革的法律形態(tài)，可以給將來自助行為制度的發(fā)展留下必要的空間，在短時間內形成一種全新的法律框架，以實現(xiàn)法律調整秩序的功能。自助行為的類型必然隨著社會的發(fā)展而發(fā)展，如果單純采用一一列舉的方式，必然使得將來出現(xiàn)新的自助行為類型時無法為自助行為的具體條款所調整。為避免因法律的頻繁變動而引起的法律體系內的混亂與社會秩序的不穩(wěn)定，采用自助行為一般條款是明智之舉。
（三）賦予法官的裁判準則的統(tǒng)一
由于我國法官培養(yǎng)渠道不統(tǒng)一，地域遼闊，各地習慣不同，經濟發(fā)展水平各異，因此不同的法官對同一自助行為可能存在不同的認識。我國司法實踐己經表明，如果將問題完全交給法官自由裁量，則難免出現(xiàn)同一案件審判結果大相徑庭的局面。法制社會的一個重要標準就是民事主體對行為結果有一個合理的預期，因此通過一般條款的規(guī)定，規(guī)范統(tǒng)一的裁判標準，從而避免走入司法裁判差異的困境。
況緊急，來不及請求政府有關部門介入的情況下，可對行為人的財產進行扣留。實施自助行為造成對方損害的，不承擔民事責任。法律另有規(guī)定的除外。”在《中國民法典·侵權行為法編草案建議稿》中，將自助行為規(guī)定在抗辯事由中，第十八條這樣規(guī)定自助行為：“為維護自己的合法權益而對加害人實施自助行為的，行為人不承擔民事責任。自助行為超過必要限度的，行為人應當承擔相應的責任。”而在20xx年12月26日由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過的《中華人民共和國侵權責任法》并沒有將自助行為納入其中。
筆者認為，還是將其規(guī)定在總則中比較合適。首先，在我國擔保法中已經規(guī)定了在保管、運輸、加工合同中的留置權，在物權法建議稿中也規(guī)定占有人的追擊權和防御權。如果不在總則中規(guī)定一般自助行為，那么這些特別自助行為將失去依托。其次，民法是權利法，以權利為本位，以個人利益的保護為最高的使命。所以，法律應以積極的姿態(tài)鼓勵權利人去保護自己的權利。如果將自助行為規(guī)定在抗辯事由中的話，自助行為只能起到消極的防御作用，即在發(fā)生侵權行為時發(fā)生阻卻違法的效力，使侵害人不承擔法律責任。這樣不利于債權人民事權利的保護。
自助行為的一般條款與自助行為的具體列舉應當并存。自助行為的一般條款本身也有不可避免的缺陷。一般條款的模糊性，不確定性和高度概括性與這個深刻變革的時代顯然無法完美契合。自助行為一般條款的實行必須有嚴格的司法程序保證，因此望通過自助行為一般條款解決所有的問題是絕對理性主義的做法。
[參考文獻]
立法建議書材料的規(guī)定篇三
對于我這個45歲的老師，今年的共和國第27個教師節(jié)，必將成為我和我們大連一起優(yōu)秀教師，一生最靚麗和最難忘的教師節(jié)。不僅我這么認為，和我一起的到這里工作的老師也一樣。靚麗是因為在美麗的軍墾城，在軍墾精神的激勵下，我們在天山腳下，平凡的講臺上，過這個屬于我們自己的節(jié)日。難忘的是，我們在高中城的工作和生活得到了師市各級領導的關懷，讓我們減少了許多思鄉(xiāng)之情。
首先，我想說說教師的幸福感。
我覺得教師的幸福不完全在于榮譽;35歲之前在教師節(jié)受到表彰，覺得是一份驕傲和自豪;而現(xiàn)在感到更多的是一個責任和義務。面對學生，35歲之前感覺是一種熱情，激揚文字之時和孩子一起在成長;而現(xiàn)在面對孩子，多了很多理智和愛護;在課堂上，35歲之前總感覺是一種負擔，總覺得自己做的不夠，講得不好;而現(xiàn)在走進教室，踏上講臺，課堂卻成我們和孩子切磋科學知識碰撞出的火花而成為一種享受。所以，我說教師的幸福感，在課堂。潛心鉆研，腳下便是凈土;踏上講臺，即刻必是天堂!
其次，我認為克服中年教師職業(yè)倦怠最好的辦法，是走進，走進，走進孩子。
在xx高中城工作了一個學期，對我們來說，就像人生又年輕了一次，仿佛走出師大的校門的那種激情，在血管里再次迸發(fā)。感謝我們大連市委組織部和教育局的領導，給了我們這次機會。
①做好本職工作，服務學生，搞好高三的備考工作;
②努力鉆研業(yè)務，不斷提高自己的教育教學水平;
③保護、鍛煉好自己的身體，因為這是一切美好策劃實現(xiàn)的前提;
④開放我們的課堂，毫不保留的培養(yǎng)年輕教師，讓他們很快的成長起來。
最后，再次感謝師市各級領導對我們你們對教師的關懷和愛護，我們會用努力工作回報石城、回報社會!
立法建議書材料的規(guī)定篇四
（2009年12月14日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第三十五次委員長會議通過 2010年3月30日根據(jù)第十一屆全國人民代表大會第三次會議精神修改）
2010年是形成中國特色社會主義法律體系標志性的一年。立法工作要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，緊緊圍繞黨和國家的中心工作，正確把握當前立法工作面臨的新情況、新問題，深刻認識中國特色社會主義法律體系的基本要求，突出重點，抓緊制定在中國特色社會主義法律體系中起支架作用的法律，更加注重社會立法和資源環(huán)境保護立法，統(tǒng)籌考慮需要修改完善的法律，做好督促制定配套法規(guī)、督促指導法規(guī)清理、法律宣傳培訓和理論研究工作，推進科學立法、民主立法，實現(xiàn)形成中國特色社會主義法律體系的目標。
一、安排好法律案審議工作
（一）繼續(xù)安排常委會審議的法律案9件
月四審)等法律草案，已經全國人大常委會初審或者再審，2010年繼續(xù)安排審議。其中選舉法（修改）擬提請十一屆全國人大三次會議審議通過。
（二）提請全國人大常委會初次審議的法律案14件
（1）2月常委會第十三次會議審議行政監(jiān)察法（修改）國務院提請審議
（八）委員長會議提請審議
以上項目初次審議時間，可以視情適當調整。
（三）預備項目12件
基本醫(yī)療衛(wèi)生保健法、社會救助法、全國人民代表大會組織法(修改)、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（修改）、出境入境管理法、大氣污染防治法（修改）、能源法、考試法、電信法、資產評估法、兵役法(修改)、慈善事業(yè)法，有關方面應當抓緊調研和起草工作，視情況在2010年或者以后年度安排全國人大常委會審議。
二、督促起草單位抓緊法律草案起草工作
按照立法工作計劃確定的立法項目，起草單位要集中力量，抓緊起草工作。有關專門委員會要提前介入法律草案起草工作，密切與起草單位的溝通聯(lián)系，把重大分歧意見解決在起草階段，提高法律草案的質量，確保按期提請審議。
按照委員長會議通過的《關于法律配套法規(guī)制定的工作程序》，有關專門委員會、工作委員會要加強溝通，督促國務院等方面抓緊制定或者修改完善法律配套法規(guī)，保證法律有效實施。在全國人大常委會集中開展法律清理工作的基礎上，督促指導開展行政法規(guī)、地方性法規(guī)的清理工作，確保在今年年底前全面完成法律法規(guī)清理任務。
四、積極推進科學立法、民主立法
積極推進科學立法、民主立法，擴大公民對立法的有序參與，認真研究采納人大代表立法議案，運用多種形式更好地發(fā)揮各級人大代表在立法中的作用。加強立法調研和論證，進一步提高立法質量。加強立法技術規(guī)范研究和應用工作，抓緊立法技術規(guī)范（試行）
（二）的研究工作。與時俱進，不斷提高法律案審議的質量。結合常委會執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題和法律實施中出現(xiàn)的新情況新問題，有針對性地選擇一到兩件事關群眾切身利益的法律，開展立法后評估試點工作，探索建立立法后評估工作機制。加強對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋的備案審查工作，維護法制統(tǒng)一。
五、加強立法宣傳、培訓和法律理論研究工作
做好常委會新制定法律的宣傳工作，特別是做好在法律體系中起支架作用法律的宣傳工作，引導社會公眾正確理解新制定的法律，為法律正確、有效實施營造良好社會氛圍。選擇適當時機，采用多種形式，集中宣傳中國特色社會主義法律體系的形成、本質特征及其在推動改革開放、現(xiàn)代化建設和依法治國進程中的重要作用。加強立法工作業(yè)務培訓，常委會法制工作機構舉辦地方人大立法工作機構培訓班。重點做好選舉法的宣傳培訓。進一步加強中國特色社會主義法律理論研究。開好地方立法研討會。